L’Union européenne, le citoyen, et le virus : occasion manquée et session de rattrapage
Par Marc Blanquet, Professeur à l’Université Toulouse 1 Capitole, Directeur du Centre d’excellence Europe Capitole, Chaire Jean Monnet de droit de l’Union européenne, et Nathalie De Grove-Valdeyron, Maître de conférences à l’Université Toulouse 1 Capitole et Chaire Jean Monnet en droit européen de la santé et des produits de santé.
Quel est le poison le plus insidieux qui mine aujourd’hui et depuis des années l’intégration européenne ? C’est assurément que les citoyens européens ne perçoivent pas le moins du monde ce que leur apporte cette Union, dont on ne leur parle en général que pour en souligner les insuffisances et qui, quant à elle, ne « parle » pas aux citoyens européens. Tout était différent au sortir de la 2e Guerre mondiale, lorsque le lancement de ce nouveau modèle révolutionnaire de gestion en commun des souverainetés nationales avait pour objectif, en 1950, de maintenir la paix entre les États européens, ce qui était très « parlant » pour les Européens à ce moment-là, puis, en 1957, d’établir une forme de prospérité économique qui, dix ans après les restrictions de l’après-guerre, l’était tout autant… Ces objectifs ont été tellement atteints qu’ils sont désormais considérés comme naturels par le citoyen de l’Union et ne sont plus mis au crédit de l’intégration, l’incompréhension générale ayant accueilli le Prix Nobel de la Paix pour l’Union en 2012 en ayant été un témoignage éclatant.
Voilà que l’humanité en général et l’Europe en particulier sont frappées par une pandémie inattendue et effrayante et c’était sans doute là l’occasion de prouver la pertinence et l’efficacité d’une Union européenne qui paraissait parfaitement équipée pour cela. Certes, on se complait à le souligner et il ne faut pas le négliger, à l’exception de quelques domaines de compétence sanitaire partagée, l’Union ne dispose, en matière de santé publique que d’une compétence d’appui et de complément, ce qui signifie que les États membres restent responsables de la politique de santé publique, l’Union n’étant là que pour les aider, dans la mesure et dans les domaines où une action conjuguée au niveau européen permet de gagner en efficacité.
Mais comment ne pas voir que la lutte contre une pandémie est justement de ces combats que l’on ne peut gagner qu’en se regroupant, qu’en luttant ensemble et de façon cohérente, le seul réflexe primaire de la « fermeture des frontières » n’ayant évidemment aucune pertinence face à un virus ?
La mission de l’Union, selon les traités et dans cette logique de bon sens « comprend…la lutte contre les grands fléaux, en favorisant la recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prévention…ainsi que la surveillance de menaces transfrontières graves sur la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci » (art. 168§1 FUE). Et tout semblait prédestiner l’Union à pouvoir jouer un rôle essentiel, utile, et visible face au coronavirus, permettant peut-être d’enclencher une dynamique de légitimation par les résultats : le programme d’action sanitaire de l’Union 2014/2020 vise ainsi à recenser et élaborer des méthodes cohérentes en matière d’amélioration de la préparation aux situations d’urgence sanitaires et de la coordination dans ces situations, et à en promouvoir la mise en œuvre ; il prévoit l’acquisition en commun de vaccins, l’amélioration de la capacité des laboratoires à rapidement détecter des risques nouveaux ou émergents et à appliquer des normes cohérentes en matière de test. L’Union dispose depuis 1998 d’un réseau européen de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles, depuis 2000 d’un système d’alerte précoce et de réaction, d’un comité de sécurité sanitaire chargé de coordonner les réactions et la communication face aux crises de santé publique, d’une procédure de passation conjointe de marché pour l’achat, de manière groupée et donc plus efficace, de contre-mesures médicales, etc.
Et ces mécanismes ont joué : le système d’alerte précoce et de réaction a été activé le 9 janvier, la première réunion du comité de sécurité sanitaire s’est tenue le 17 janvier; le mécanisme de protection civile de l’Union a été utilisé dès le 28 janvier pour rapatrier des Européens de Wuhan ; l’Union a mobilisé dès janvier 10 millions d’euros pour activer la recherche médicale sur le virus ; un appel d’offres pour l’acquisition de masques a été lancé dès le 28 janvier, une passation conjointe de marchés pour des masques, des gants, des lunettes, des écrans faciaux, des masques chirurgicaux et des combinaisons a été décidé le 13 février, la Commission créant le 19 mars une réserve stratégique rescEU de matériel médical (respirateurs et masques) pour 80 millions d’euros. Au-delà, l’Union a tout fait pour que la disponibilité en équipements médicaux soit la meilleure possible : le 3 avril, la Commission a exonéré de droits de douane et de TVA les importations d’équipements médicaux en provenance de pays tiers, un règlement du 14 mars a soumis à autorisation préalable les exportations de ces équipements vers les pays tiers, une recommandation du 13 mars ayant aussi assoupli les exigences et incité à accélérer les procédures pour mettre sur le marché un maximum de matériel médical dans un contexte d’urgence sanitaire.
C’est là sans doute ce que l’on pouvait attendre a priori de l’Union en termes d’action d’alerte et de réaction collective. Mais le jugement est facile et sévère : trop tardive (le système d’alerte précoce n’est lancé que 15 jours avant le premier cas de contamination en Europe), et totalement invisible, cette goutte d’eau de l’Union est passée totalement inaperçue dans l’océan de repli sur soi et de réflexe nationaliste des États membres. Le baromètre de l’épidémie consiste pour l’essentiel, par une comptabilité macabre, à comparer le nombre de morts par Etat (alors que la méthode de comptage des victimes du Covid n’est pas la même entre les États membre, ce qui, par exemple, diminue les chiffres en Allemagne et fausse totalement la comparaison) et à mettre en évidence les différences d’approche entre eux, en un benchmarking qui divise plus qu’il ne rapproche. L’image de l’ « Europe » dans cette crise, pour les citoyens européens, n’a été médiatisée que sous l’angle du « moins d’Europe » en tant que solution, notamment avec le désamorçage des libertés de circulation. Force d’appui pour l’essentiel, on l’a dit, l’Union en a été réduite, pour une grande part de sa gouvernance de la crise, à faire appel à la solidarité entre Etats membres, par des « lignes directrices » et des « recommandations » sans force juridique contraignante. Elle travaille ainsi, ce qui est absolument vital, à éviter les pénuries de médicaments, notamment en demandant aux Etats membres de limiter les restrictions aux échanges de médicaments entre eux, de manière à exploiter au mieux la logique du « grand marché ». La réaction de la France, en avril, face à cette simple demande de vision européenne, a consisté…à allonger la liste des médicaments interdits d’exportation, y compris pour des produits utilisés pour brancher les patients gravement atteints par le coronavirus à des respirateurs artificiels dont manquent certains États membres et pour lesquels il n’y a aucun risque de pénurie en France. Navrant.
Cette crise sanitaire se transformera en une terrible crise économique et même si là encore, contrairement aux idées reçues, la politique économique est plus du ressort des États membres que de l’Union, celle-ci agit aussi déjà, de manière aussi spectaculaire qu’obscure : elle a desserré ses règles contraignantes en matière budgétaire (première activation de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance) et quant aux aides d’État pour donner plus de latitude aux États membres (libérant ainsi 2690 milliards d’euros) ; la Banque Centrale Européenne, les 12 et 18 mars, du point de vue monétaire, a lancé des achats d’urgence face à la pandémie, pour 870 milliards d’euros ; la Banque Européenne d’Investissement, le 16 mars, a proposé un plan mobilisant 40 milliards d’euros de financements pour aider les PME et entreprises intermédiaires ; un financement à hauteur de 8 milliards d’euros pour des aides de trésorerie immédiates aux PME a été mis en place le 6 avril ; une initiative d’investissement en réaction au coronavirus de 37 milliards d’euros a été prise pour apporter des liquidités aux petites entreprises et au secteur des soins de santé ; une assistance financière de 100 milliards d’euros (SURE) a été lancée le 2 avril pour limiter les risques de chômage en situation d’urgence, préserver l’emploi et soutenir les familles ; 3 milliards d’euros ont été consacrés à une initiative « Solidarité pour la santé » pour répondre aux besoins des systèmes de santé des États membres ; l’orientation de tous les fonds structurels disponibles vers la réponse à la crise a été proposée (28 milliards d’euros), et des mesures de soutien pour les agriculteurs, les pêcheurs, les transports, ou les plus démunis (Fonds européen d’aide aux plus démunis) ont été mises en place.
Le 23 avril, les chefs d’État ou de gouvernement ont chargé la Commission d’élaborer un plan de sortie de crise, qui pourrait atteindre les 1 600 milliards d’euros… L’Union européenne a manqué l’entrée dans la crise, elle a aujourd’hui l’opportunité d’apparaître comme celle qui permettra d’en sortir au mieux. Encore faudrait-il que le citoyen européen prenne conscience de ce que fait l’Union pour que la conclusion s’impose à lui : les problèmes actuels, face au coronavirus, viennent surtout d’un déficit d’union européenne.
