La crise sanitaire, prétexte à une fragilisation du droit d’asile, par Julian Fernandez, Thibaut Fleury Graff et Alexis Marie

La crise sanitaire, prétexte à une fragilisation du droit d’asile, par Julian Fernandez, Thibaut Fleury Graff et Alexis Marie

Par Julian Fernandez, professeur à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas, Thibaut Fleury Graff, professeur à l’Université Paris-Saclay (UVSQ), et Alexis Marie, professeur à l’Université Reims Champagne Ardenne.

Les auteurs sont co-porteurs du projet « RefWar – Protection des exilés de guerre » (ANR 2019-2023).

Selon le HCR, ce sont d’ores et déjà plus de 70 millions de personnes qui ont été déplacées du fait de la pandémie mondiale, qui affecte plus de 130 pays d’accueil de réfugiés. Si elles sont encore difficiles à mesurer, les conséquences de la crise sanitaire sur la question des migrations et de l’asile sont ainsi déjà certaines. Comme cela a déjà été souligné ici, les frontières extérieures de l’espace Schengen ne peuvent plus être franchies que pour des « voyages essentiels », l’Italie et Malte ont fermé leurs ports, et la France comme de très nombreux autres États membres ont réintroduit, sous une forme ou sous une autre, des contrôles à leurs frontières nationales. Le parcours migratoire des zones de conflits et de persécutions vers l’Union européenne, déjà singulièrement difficile et dangereux, s’est ainsi, encore, complexifié. La vulnérabilité de ceux qui empruntent les routes de l’exil ne peut qu’en être renforcée, appelant de la part des autorités publiques, ainsi que Organisation internationale pour les migrations les y encourage, à en améliorer l’accueil. La réaction française ne s’inscrit toutefois pas, sur bien des aspects, dans cette perspective.

En effet, au-delà des seules conditions d’exil, le premier accueil des migrants et réfugiés a été grandement affecté par le confinement et le peu de dispositifs spécifiques mis en place pour garantir la continuité des services (accompagnement social, allocation, etc.). Ainsi, en mars, l’enregistrement des demandes d’asile était suspendu en Île-de-France, faute pour le ministère de l’Intérieur de pouvoir assurer un accès sécurisé, du point de vue sanitaire, aux points d’enregistrement des demandes et de traitement des demandes. Le Conseil d’État ayant jugé cette suspension contraire au droit fondamental qu’est le droit d’asile, leur enregistrement a repris. Mais les associations se sont parfois retrouvées bien seules pour répondre aux besoins et à l’angoisse de ces étrangers qui cherchent la protection de la République. Ce sont désormais certaines garanties attachées au traitement même de la demande d’asile qui sont à leur tour menacées. Alors que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), qui instruit chaque dossier, doit reprendre ses entretiens au 25 mai, le gouvernement vient de prendre, dans une ordonnance du 13 mai 2020, une série de dispositions restrictives sur les délais applicables et le contrôle du juge de l’asile. Ces mesures, prises sous couvert d’une crise dont il est difficile de percevoir en quoi elle les justifierait et ce qu’elle aurait à y gagner, apparaissent problématiques à plusieurs égards.

Le Gouvernement a d’abord décidé de ne pas attendre la fin de l’état d’urgence sanitaire pour que les délais de saisine de la Cour nationale du droit d’asile (Cnda) – qui connaît des recours contre les décisions de rejet de l’Ofpra – recommencent à courir. Le 24 mai a été jugé préférable. Précipiter la reprise au moment où tout devrait être fait pour laisser une respiration aux structures qui accompagnent les demandeurs ou à leurs conseils interroge. Plus encore, l’Exécutif a choisi de contourner la formation de droit commun de la Cour, qui est une formation collégiale, composée de trois juges : un président, un juge nommé par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés et un juge nommé par le Conseil d’État. Cette formation permet de répondre aux spécificités du contentieux de l’asile, qui repose moins sur des éléments matériels apportés au soutien d’une demande que sur l’appréciation d’un récit et des échanges entre le requérant et les membres des formations de jugement aux horizons et aux parcours différents. Ainsi se forgent les doutes et convictions des juges, qu’ils peuvent confronter pendant leur délibéré. Tel ne sera pas le cas cependant durant l’état d’urgence sanitaire. L’ensemble du contentieux est confié à des formations à juge unique.

Ces formations, instituées par l’article L731-2 CESEDA, ne statuent aujourd’hui que dans un nombre minoritaire de cas – 30% environ – placés, qui plus est, en « procédure accélérée ». Plusieurs critères alternatifs, prévus par le droit de l’Union européenne et transposés notamment à l’article L723-2 CESEDA, autorisent le déclenchement d’une telle procédure par le préfet ou l’Ofpra : demandeur en provenance d’un pays considéré comme sûr, questions soulevées « sans pertinence » au regard de l’asile, déclarations « manifestement incohérentes ou contradictoires », ou encore, et entre autres exemples, fraude du demandeur. On le comprend : la procédure accélérée concerne les étrangers dont le dossier est peu complexe, ou qui sont soupçonnés de détourner la procédure d’asile de sa finalité spécifique. C’est la raison pour laquelle ces demandes sont traitées non seulement à juge unique, mais également selon des délais restreints : l’Ofpra n’a que 15 jours pour prendre sa décision, et le juge de l’asile cinq semaines, au lieu des cinq mois habituels, pour statuer à compter de sa saisine. L’intérêt de ce régime dérogatoire suscite déjà quelques réserves, et pas des moindres. Dans un rapport récent, la Cour des comptes reconnait ainsi que le délai fixé au stade de l’examen de la demande par l’Office n’est « ni crédible, ni souhaitable » et, plus généralement, que la question des délais est devenue centrale dans le régime de l’asile « sans toutefois que les effets dissuasifs attendus de leur resserrement réel ou affiché sur la demande d’asile se soient manifestés depuis ».

Dans l’ordonnance du 13 mai dernier, le Gouvernement a pourtant, sans hésitation, confié l’ensemble des affaires aux formations à juge unique. L’exceptionnel devient la règle, la simplicité est – dans cette période si complexe – présumée et seule une « difficulté sérieuse », qui doit être démontrée, permet au juge de renvoyer l’affaire en collégiale. Même si l’ordonnance est certes plus ambiguë sur les délais, son texte – si ce n’est son esprit – semble autoriser une interprétation selon laquelle les contraintes de la procédure dite accélérée pourraient être généralisées à tous les recours. Au lieu des cinq mois habituels, le juge de l’asile n’aurait plus que cinq semaines pour statuer à compter de sa saisine. Contraignant du point de vue du personnel de la juridiction, ce délai produit des effets délétères pour les requérants qui – alors que leur demande avait été instruite selon les délais de droit commun par l’Ofpra – devront dans ce temps compressé apporter tous les éléments utiles à leur cause (l’obtention de ces pièces – état civil, témoignages, etc. – et leur traduction ne peut se faire en quelques semaines, a fortiori alors que le monde est sous cloche). La fragilisation du droit d’asile est par conséquent incontestable.

Les raisons avancées par le Gouvernement – dont il faut rappeler que les pouvoirs sont limités par la loi d’habilitation du 23 mars 2020 aux mesures nécessaires « pour limiter la propagation de l’épidémie de covid-19 » – peinent à convaincre. La première tient à ce que la Cnda, juridiction nationale spécialisée, siège à Montreuil, en banlieue parisienne, mais fait appel à des juges « qui viennent de tout le territoire pour siéger ». Ce n’est pas entièrement faux, mais il était permis de penser que l’exercice d’une mission juridictionnelle portant sur un droit fondamental pouvait justifier un déplacement au-delà des cent kilomètres si le vivier des juges franciliens n’était pas suffisant – ce qui reste aussi à démontrer. Au demeurant, les juges uniques mobilisés ainsi que les requérants ne résident pas non plus tous à Paris, bien au contraire. La seconde raison tient à la « configuration des locaux » qui rendrait « malaisé » le respect des distanciations physiques. C’est tout à l’honneur du gouvernement de reconnaître l’exiguïté des cours de justice françaises, mais qui fréquente régulièrement les locaux en question sait que les salles d’audiences y ont été multipliées ces dernières années par un dédoublement des salles d’origine, grâce à d’astucieuses cloisons amovibles, qu’il suffirait donc de retirer tout aussi astucieusement pour laisser la distanciation s’y épanouir à nouveau. Il n’était pas non plus interdit de lisser sur l’été l’activité judiciaire normale de la Cour et de prévoir plusieurs retours d’expérience lors des prochaines semaines afin d’ajuster au mieux les réponses que la situation sanitaire exige. Si les visio-audiences n’étaient pas si antinomiques avec la réalité d’une audience à la Cnda, on n’en viendrait presque à envier les formations de jugement des juridictions administratives de droit commun dont l’ordonnance du 13 mai autorise les membres à siéger à distance. C’est dire à quel point le régime mis en place devant le juge de l’asile est préoccupant.

En toute hypothèse, l’ensemble du dispositif semble animé par des impératifs budgétaires et pratiques plutôt que sanitaires. Ils ne sont d’ailleurs pas nouveaux : il s’agit d’assurer une reprise rapide de l’activité de la Cour, afin d’écouler un stock de dossiers particulièrement important cette année du fait non seulement de la suspension des audiences depuis le 16 mars, mais également des grèves qui ont émaillé la fin de l’année 2019 et le début de l’année 2020. Ainsi, pour des raisons qui ne sont en rien dirimantes, et sous couvert de crise sanitaire, le Gouvernement remet entre les mains d’un unique juge le soin d’examiner – en dernier ressort et rapidement – les craintes de persécution des demandeurs d’asile. On jugera – collectivement – de l’utilité et de l’urgence d’une telle mesure pour juguler une pandémie mondiale, alors même que le délai de carence de trois mois pour l’accès aux soins des demandeurs d’asile, mis en place en France l’automne dernier, n’a toujours pas été supprimé. Ici comme ailleurs, il faudra veiller à ce que l’équivoque ne le reste pas, à ce que l’exceptionnel le demeure, à ce que le temporaire ne devienne pas l’ordinaire


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