Dix ans après la création de la CTM, pourquoi la réforme institutionnelle n’a pas produit les effets attendus
Cet article est le premier d’une série de trois analyses consacrées au paradoxe martiniquais. Au fil de ces trois volets, nous examinerons successivement les limites de la réforme institutionnelle de 2016, les contraintes démographiques et financières qui pèsent aujourd’hui sur la Collectivité territoriale de Martinique, puis les réponses politiques envisagées, notamment à travers la revendication d’un pouvoir normatif renforcé. Cette première partie revient sur les ambitions de la création de la CTM et les raisons pour lesquelles cette réforme n’a pas produit tous les effets attendus.
Comment un territoire disposant d’un budget de plus d’un milliard et demi d’euros, doté d’une collectivité unique et de compétences parmi les plus importantes confiées à une collectivité territoriale française, peut-il donner le sentiment de peiner à maîtriser son propre destin ? Comment expliquer qu’une réforme institutionnelle présentée comme historique n’ait pas permis de lever les principaux obstacles au développement de la Martinique ?
Dix ans après la naissance de la Collectivité territoriale de Martinique (CTM), ces interrogations s’imposent avec une acuité particulière.
Sur le papier, tous les ingrédients semblaient réunis. La fusion du conseil général et du conseil régional devait simplifier l’organisation institutionnelle, clarifier les responsabilités, supprimer les doublons administratifs et permettre à la Martinique de parler d’une seule voix face à l’État. Cette réforme promettait une administration plus lisible, plus efficace et plus économe.
Pourtant, le bilan apparaît aujourd’hui beaucoup plus nuancé. Si la réforme a profondément transformé l’organisation des institutions, elle n’a pas suffi à résoudre les difficultés structurelles auxquelles le territoire est confronté. Derrière une architecture administrative modernisée demeurent des fragilités financières, organisationnelles et démocratiques qui limitent fortement la capacité d’action de la collectivité.
L’année 2026 revêt ainsi une portée symbolique. Elle marque le dixième anniversaire de la CTM et offre l’occasion de confronter les ambitions initiales aux réalités observées sur le terrain. Cette analyse s’appuie notamment sur différents documents relatifs aux politiques publiques conduites en Martinique, qu’il s’agisse des appels à projets de la Direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités ou des dispositifs d’insertion développés par la Communauté d’agglomération de l’Espace Sud. Tous témoignent d’un même constat : la réforme institutionnelle, à elle seule, ne suffit pas à répondre aux profondes mutations auxquelles est confronté le territoire.
Une réforme destinée à mettre fin à la confusion institutionnelle
La création de la CTM, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, constitue l’une des plus importantes réformes institutionnelles qu’ait connues la Martinique depuis la départementalisation.
Jusqu’alors, deux collectivités coexistaient : le conseil général et le conseil régional. Chacune exerçait des compétences spécifiques, mais leurs domaines d’intervention se croisaient fréquemment. Cette superposition alimentait parfois des rivalités politiques, compliquait la conduite de certains projets et rendait l’action publique difficilement lisible pour les citoyens.
La collectivité unique devait précisément mettre fin à cette dyarchie. L’objectif était simple : un seul exécutif, une seule stratégie de développement et une administration unifiée capable d’agir avec davantage de cohérence.
Le modèle retenu s’inspirait largement de celui de la Corse. Il reposait sur un équilibre entre deux organes distincts : un Conseil exécutif chargé de conduire les politiques publiques et une Assemblée de Martinique investie des fonctions délibératives et du contrôle démocratique.
Dans son principe, cette architecture devait permettre de conjuguer efficacité de l’exécutif et contrôle politique.
Une concentration progressive du pouvoir
La pratique institutionnelle a cependant rapidement modifié cet équilibre théorique.
Au fil des années, le Conseil exécutif s’est progressivement affirmé comme le véritable centre de décision de la collectivité. À l’inverse, l’Assemblée de Martinique a rencontré davantage de difficultés pour exercer pleinement sa mission de contrôle.
Cette évolution ne résulte pas uniquement des textes. Elle tient également aux rapports de force politiques qui ont marqué les premières années de fonctionnement de la CTM, notamment durant la période de tensions entre les présidents du Conseil exécutif et de l’Assemblée. Ces rivalités ont parfois contribué à brouiller la répartition des responsabilités et à fragiliser l’équilibre imaginé par les concepteurs de la réforme.
Par ailleurs, l’Assemblée ne dispose pas toujours des moyens d’expertise autonomes permettant d’évaluer les politiques publiques avec toute la profondeur nécessaire. Cette faiblesse limite sa capacité à constituer un véritable contre-pouvoir institutionnel.
Ainsi, sans remettre en cause les principes de la réforme, la pratique a progressivement conduit à une forme d’hyperprésidentialisation de l’exécutif.
Le choc de deux cultures administratives
La création de la CTM ne consistait pas seulement à fusionner deux institutions. Elle supposait également de réunir près de 4 000 agents issus de deux administrations dont les cultures professionnelles étaient profondément différentes.
Les personnels de l’ancien conseil général étaient principalement tournés vers les politiques sociales, l’accompagnement des publics fragiles et la gestion de proximité. À l’inverse, les services de l’ancienne région étaient davantage spécialisés dans le développement économique, la planification territoriale, les infrastructures et la formation.
Réunir ces deux univers nécessitait bien davantage qu’une simple fusion juridique. Il fallait construire une culture administrative commune, harmoniser les méthodes de travail, redéfinir les responsabilités et repenser entièrement l’organisation des services.
Une telle transformation exigeait du temps, des moyens et un accompagnement important des personnels.
Une harmonisation coûteuse
L’un des dossiers les plus sensibles concernait naturellement les régimes indemnitaires.
L’harmonisation s’est largement opérée par un alignement sur les situations les plus favorables. Ce choix pouvait apparaître politiquement difficile à éviter. Maintenir durablement des différences de rémunération entre agents désormais intégrés dans une même administration aurait sans doute alimenté de fortes tensions sociales.
Toutefois, cette harmonisation aurait nécessité une réorganisation suffisamment ambitieuse pour compenser son coût par des gains de productivité et une amélioration tangible du service rendu.
C’est précisément sur ce point que les critiques se sont multipliées au fil des années.
La masse salariale a progressivement absorbé une part importante des dépenses de fonctionnement sans que les citoyens aient toujours le sentiment d’une amélioration équivalente de l’efficacité administrative.
Autrement dit, la fusion a produit une administration unifiée, mais pas nécessairement une administration plus performante.
Une réforme insuffisamment expliquée aux Martiniquais
Au-delà des aspects financiers et organisationnels, la création de la CTM a sans doute souffert d’un déficit de pédagogie démocratique.
Les débats ont largement porté sur les transferts de compétences, les organigrammes, les statuts des personnels ou encore les mécanismes de gouvernance. Ces sujets étaient indispensables, mais ils sont restés essentiellement techniques.
La population, quant à elle, n’a pas toujours été pleinement associée à la compréhension de cette nouvelle architecture institutionnelle.
Dix ans après sa création, nombreux sont encore les citoyens qui peinent à identifier précisément les compétences de la CTM ou à comprendre le fonctionnement de ses différentes instances.
Cette distance nourrit un sentiment d’opacité qui affaiblit la confiance dans l’action publique. Or, une réforme institutionnelle ne peut produire tous ses effets que si elle est comprise, appropriée et reconnue par ceux auxquels elle s’adresse.
La création de la CTM a incontestablement permis de moderniser l’organisation institutionnelle de la Martinique. Mais elle n’a pas, à elle seule, résolu les déséquilibres profonds du territoire.
Car, derrière les difficultés administratives, une autre réalité s’est progressivement imposée : une crise démographique d’une ampleur exceptionnelle qui bouleverse aujourd’hui l’ensemble des équilibres économiques, sociaux et financiers de l’île.
À suivre dans la deuxième partie : “Quand la démographie étouffe les finances d’une collectivité pourtant riche en apparence”. Nous verrons comment le vieillissement de la population, le départ des jeunes actifs et l’explosion des dépenses sociales enferment progressivement la CTM dans un effet de ciseaux budgétaire qui réduit chaque année un peu plus ses marges d’action.
Gérard Dorwling-Carter
