Par Jean-Pierre Camby, Professeur associé l’Université de Versailles Saint-Quentin,
et Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel
Le débat sur les modalités de vote revient régulièrement à l’avant-scène : modes de scrutin, envoi de la propagande par voie électronique, procurations, vote par correspondance, etc. Ce dernier sujet mérite assurément qu’on s’y arrête : la crise sanitaire est prétexte à des débats multiples. Mais faut-il ouvrir à nouveau des chemins clos parce que dangereux ?
« Il y a au sein de la procédure électorale des zones préférentielles où la fraude adhère plus qu’ailleurs parce que la facilité offerte crée une tentation facile, une propension supplémentaire, parfois une provocation presque indécente. » Ainsi s’exprimait à l’Assemblée nationale le rapporteur de la loi du 31 décembre 1975 qui mit fin au vote par correspondance1. Cette loi ne s’est pas contentée de le supprimer. Elle a remplacé le dispositif abrogé (le vote postal) par l’ouverture du vote par procuration à 31 catégories de citoyens, dont ceux qui « par raisons professionnelles ou familiales sont retenus hors de leur domicile le jour du vote ». Pour faciliter le recours à cette technique, un amendement a en outre alors supprimé le qualificatif d’ « impérieuses » pour justifier ces « raisons ».
Depuis cette date, l’article L. 71 du code électoral aura subi quatre modifications, notamment pour admettre que les retraités puissent bénéficier de cette modalité de vote2, et dans sa forme actuelle pour ouvrir un droit sans condition. Tout est allé dans le sens de l’élargissement des possibilités de vote par procuration, dont la portée est aujourd’hui très générale, sans que les débats mettent en avant l’atteinte au caractère secret du suffrage.
Pour emprunter à Keynes l’allégorie du cheval que l’on ne peut faire boire s’il n’a pas soif, on ne peut obliger l’électeur à se rendre aux urnes. Si elle constitue un symptôme alarmant au regard de la santé de la démocratie représentative et de la confiance faite aux élus, l’abstention ne se combat pas par la coercition. Rendre le vote obligatoire serait une méthode de Gribouille produisant des effets pervers et d’une faisabilité douteuse en France.
En revanche, le fait de faciliter les procédés de vote non « présentiels », pour emprunter cette expression à l’actualité sanitaire, favorise la participation tout en laissant intacte la volonté de l’électeur.
Certes, ce n’est pas l’insuffisance de telles commodités qui explique à elle seule l’abstention. On n’accroît la participation qu’à la marge par une simple facilité technique. On pourrait même soutenir que, dès lors qu’elle est entachée d’une suspicion de fraude, une commodité telle que le vote par correspondance, suscitant le scepticisme quant aux résultats, décourage la participation.
Plus précisément, deux sérieux obstacles paraissent s’opposer au retour du vote par correspondance. Le premier, qui a provoqué sa suppression en 1975, est le risque d’altération de la volonté de l’électeur. Le second tient à l’insuffisante fiabilité des contrôles. Ces deux obstacles sont très souvent mêlés lorsqu’on aborde les choses concrètement, c’est-à-dire en répondant aux questions : qui vote ? Comment voter ?
Vote par correspondance : qui vote ?
Les précautions prises afin d’assurer la fiabilité des opérations de vote par voie électronique ou par voie postale, s’agissant notamment de garantir l’anonymat des suffrages, ne sauraient prémunir l’électeur contre l’indiscrétion ou les pressions de son entourage lors de l’accomplissement de son vote. Cet argument du vote « familial » est reconnu, même par les partisans du vote par correspondance, comme « recevable »3 : « si le souci de « vote familial » qui traduit les pressions des proches vis-à-vis de l’électeur putatif est légitime, il convient cependant de souligner que ce type de problématiques ne peut pas non plus être totalement écarté lors du vote en présentiel (ou par procuration), le poids de la famille ou d’autres liens pouvant ne pas être négligeable. ». Il est clair que le vote par correspondance (qu’il soit électronique ou postal) ouvre la voie à la pression et même au contrôle de proches4. Nul ne garantit plus le secret au moment où le bulletin est mis sous enveloppe ou validé électroniquement. Nul ne peut non plus affirmer qui vote.
C’est là une différence fondamentale avec le vote par procuration, pour lequel la question « qui vote » appelle une réponse simple : le mandataire, étant entendu que le mandant peut toujours revenir à un vote personnel (articles L. 75 et L. 76 du code électoral). De surcroît, les dispositions relatives aux procurations limitent le poids des pressions, par exemple en empêchant une personne sous tutelle de donner procuration à une personne ayant autorité sur elle (article L. 72-1 du même code). Le juge électoral doit d’ailleurs faire preuve de sévérité, dès lors qu’un soupçon suffisant pèse sur la validité d’une procuration. Comment, faute de tout élément probant, procéder de la sorte avec le vote par correspondance ?
Comment voter par correspondance ?
Le vote par correspondance n’est pas une panacée pour résoudre les problèmes posés par la pandémie pour la tenue des élections. Il ne règle pas, par exemple, les questions liées à la campagne électorale, ni à la réunion des bureaux de vote, dont il complique plutôt la tâche. Comme l’indique Chantal Enguehard5 : « Le point faible du vote par correspondance postale est l’acheminement des votes. Les enveloppes contenant les votes peuvent être détournées (elles sont facilement reconnaissables), ou simplement prendre du retard, leur non-réception par le bureau constituant une atteinte à la sincérité du vote. Même si les services postaux sont censés respecter le secret des missives, les enveloppes peuvent être ouvertes et les votes dévoilés, au mépris de la confidentialité du vote. Il existe aussi des techniques pour connaître le contenu d’enveloppes sans même les ouvrir. Il serait théoriquement envisageable de sécuriser les services postaux en généralisant l’utilisation de courriers recommandés et d’enveloppes inviolables, mais le coût de telles mesures est démesuré (…). Des enveloppes peuvent être détruites ou remplacées après leur réception par le bureau de vote centralisateur ».
Le vote postal fait reposer sur les maires une lourde responsabilité. Or les édiles sont déjà parfois accusés de manœuvres sur les listes électorales6. Les possibilités de réception tardive des plis, d’erreur d’enregistrement, de sélection des correspondances, de dépouillements irréguliers sont nombreuses, tandis que rien ne permet de s’assurer de l’identité de l’électeur, surtout lorsque la signature figurant sur l’enveloppe d’identification ne peut être rapprochée d’un modèle de signature de l’intéressé disponible en mairie (cas des inscriptions d’office sur la liste électorale). L’exemple des États-Unis devrait inciter à la prudence.
Que dire du vote électronique ? D’abord qu’il n’apporte pas de garantie absolue de secret, d’authenticité et la fiabilité, ou plutôt qu’il ne peut offrir de telles garanties que dans le cadre de processus techniques qui n’offriront jamais la même transparence que le comptage de bulletins matériels par une équipe pluraliste de scrutateurs. Comment, dès lors, dissiper les doutes structurels de nos concitoyens à son encontre ? Même les machines à voter (qui pourtant garantissent l’identification de l’électeur et ne dispensent pas de l’isoloir) ont inspiré trop de méfiance pour prétendre rivaliser avec le vote à l’urne.
Les exemples étrangers parfois mis en avant, notamment celui de l’Allemagne, négligent certaines spécificités françaises s’opposant à leur transposition : émiettement communal, moindre confiance dans les institutions, persistance locale de pratiques frauduleuses et de pressions sur l’électorat.
Mais alors, dira-t-on, pourquoi permettre le vote par correspondance pour les Français établis hors de France (article L. 330-13 du code électoral) ?
S’agissant des Français établis hors de France, le vote par correspondance n’a été admis comme modalité alternative qu’en raison des circonstances spécifiques du vote à l’étranger : conditions d’inscription sur la liste électorale, nombre de bureaux de vote, neutralité des services consulaires, distances, difficultés de transport, etc. Mais les modalités en sont précaires et conditionnelles : pour l’élection des députés, elles sont subordonnées à une expertise, y compris pour leurs modifications substantielles : « Si, au vu de cette expertise ou des circonstances de l’élection, il apparaît que les matériels et les logiciels ne permettent pas de garantir le secret du vote et la sincérité du scrutin au sens de l’article L. 330-13, le ministre des affaires étrangères peut, par arrêté pris après avis de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, décider de ne pas mettre en œuvre le système de vote électronique ». Pour l’Assemblée des Français établis hors de France, après des annulations d’élections en 20107, le décret du 14 mars 2014 prévoit seulement un vote par correspondance électronique ; ce texte a supprimé le vote sous pli fermé.
Ces mêmes circonstances spécifiques ont également permis de justifier un report de l’élection du collège électoral servant à l’élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, ainsi que la modification corrélative de la durée du mandat de ceux -ci : « le législateur a, par l’article 13 de la loi du 22 juin 2020 (…), reporté d’un an l’élection des conseillers des Français de l’étranger et des délégués consulaires, qui devait initialement intervenir en mai 2020. Ce report est justifié par les difficultés d’organisation de ce scrutin causées par l’épidémie mondiale de covid-19, auxquelles les modes de vote à distance applicables pour ces élections ne permettaient pas de remédier »8.
Il est difficile de voir dans le contexte pandémique affectant le territoire de la République (sauf, peut-être, en période de confinement) une situation analogue à celle qui justifie le vote par correspondance de nos compatriotes établis à l’étranger, à laquelle le vote à distance ne permet d’ailleurs « pas de remédier ».
Certes, le risque existe que la pandémie ait pour effet de décourager certains électeurs (les plus âgés, les plus isolés) de se rendre dans un bureau de vote. Mais comment, pour autant, ignorer les inconvénients du vote par correspondance du point de vue tant de la fiabilité de l’élection que de la confiance absolue que l’électeur doit avoir dans son bureau de vote et son isoloir ? Ces inconvénients nous paraissent peser le plus lourd, alors surtout qu’il est possible, comme pour le second tour des municipales de 2020, d’élargir les possibilités de procuration.
1 M. Jacques Limouzy, JO débats An 4 décembre 1975 p. 9366.
2 Le dispositif fut modifié, suite à son application conforme au texte : CE commune de Vigneulles les Hattonchâtel n° 108557 22 décembre 1989.
3 E. Kerrouche, Doc. Sénat n° 127, 14 novembre 2020.
4 Le conseil d’Etat s’en est fait l’écho dans le rapport public de 2010, n° 61 p. 148.
5 Analyse des vulnérabilités de trois modes de vote à distance. Legalis.net, 2008, 3, pp.13-31. ffhal-00409408f.
6 R. Rambaud, AJDA, 18 novembre 2019, p2265, B. Hédin AJCT 2016 p. 626.
7 C.E 16 juin 2010 n° 329707 et, même date, 329196.
8 CC, 30 juillet 2020, n° 2002-802 DC ; J.-P. Camby Petites affiches du 18 juin 2020, n°122 p.7.